SENTENZA N.558
ANNO 1988
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori Giudici:
Dott. Francesco SAJA Presidente,
Prof. Giovanni CONSO
Prof. Ettore GALLO
Dott. Aldo CORASANITI
Prof. Giuseppe BORZELLINO
Dott. Francesco GRECO
Prof. Renato DELL'ANDRO
Prof. Gabriele PESCATORE
Avv. Ugo SPAGNOLI
Prof. Francesco Paolo CASAVOLA
Prof. Antonio BALDASSARRE
Prof. Vincenzo CAIANIELLO
Avv. Mauro FERRI
Prof. Luigi MENGONI
Prof. Enzo CHELI
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il 6 luglio 1978, depositato in cancelleria il 14 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1978, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri in data 29 aprile 1978, recante:
udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice relatore Antonio Baldassarre;
uditi l'Avvocato Paolo Barile per la Regione Toscana e l'Avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso oggetto del presente giudizio per conflitto di attribuzione la Regione Toscana chiede che sia dichiarato che non spetti allo Stato impartire direttive ai sensi dell'art. 4, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (direttive per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle regioni) in relazione al controllo fitosanitario svolto dagli osservatori delle malattie per le piante. ciò in quanto si tratterebbe di materia trasferita in base agli artt. 66, primo comma, 74, primo comma, e 111, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, emanati in attuazione degli artt. 117 e 118 Cost., che hanno conferito alle regioni competenze amministrative in materia di . Per i medesimi motivi, la ricorrente chiede altresì che sia conseguenzialmente annullato il d.P.C.M. 29 aprile 1978, contenente , oppure se debbano farsi rientrare fra le competenze delegate alle stesse regioni, a norma degli artt. 71, lett. b), e 111 dello stesso decreto n. 616 del 1977, che, rispettivamente, riservano allo Stato le funzioni attinenti all'organizzazione del commercio con l'estero in materia di agricoltura e foreste e delegano le funzioni esercitate dagli uffici trasferiti che risultino estranee alle materie di competenza regionale.
2. - Va innanzitutto puntualizzato che il d.P.C.M. 29 aprile 1978, nel dettare direttive per l'esercizio delle funzioni di controllo fitosanitario all'importazione, all'esportazione e al transito dei prodotti agricoli, assume espressamente che si sia in presenza di funzioni delegate.
Di ciò v'é un duplice e formale riconoscimento nella premessa del decreto: in primo luogo, laddove si evidenzia una delle basi legislative del provvedimento stesso nell'art. 71, lett. b), del d.P.R. n. 616 del 1977, che riguarda appunto le funzioni amministrative relative all'organizzazione del commercio con l'estero, nonchè quelle concernenti la determinazione degli interventi obbligatori in materia fitosanitaria; in secondo luogo, laddove si esplicita .
Inoltre, e ciò é ancor più rilevante, all'interno dell'articolato del decreto impugnato vi sono puntuali e ripetuti riferimenti alla natura delegata delle funzioni cui sono rivolte le direttive ivi contenute.
Nell'art. 1, innanzitutto, si dispone che le regioni si atterranno ai criteri di massima e agli standards tecnici stabiliti dal Ministero dell'agricoltura e delle foreste nei confronti dell'esercizio .
Nell'art. 2, poi, si disciplina il rilascio dei certificati fitopatologici tramite funzionari degli osservatori delle malattie per le piante espressamente delegati dal Ministro dell'agricoltura. Infine, ancora nell'art. 4 dello stesso decreto, si fa riferimento agli stessi funzionari delegati dal Ministro al rilascio dei predetti certificati, per riconoscere loro la qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria.
3. - Tale assunzione, tuttavia, non ha riscontro nelle disposizioni costituzionali e in quelle attuative della Costituzione attinenti alla ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in materia di controlli fitosanitari, dalle quali si evince, al contrario, che le funzioni per il cui esercizio sono state dettate le direttive in contestazione debbono considerarsi trasferite alle regioni, e non già delegate.
3.1.-Sotto il profilo dei parametri costituzionali in base ai quali risolvere il presente conflitto di attribuzione, i termini della questione vanno definiti essenzialmente in relazione agli artt. 66, primo comma, 74, primo comma e 111, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.
Il primo dei suddetti articoli, nel definire le sub-materie ricomprese nel settore dell' che gli artt. 117 e 118 Cost. affidano alle competenze amministrative delle regioni, ricomprende fra di esse . Nel precisare, poi, le funzioni di cui si compone la difesa contro le malattie delle piante coltivate, il ricordato art. 74 dispone che sono trasferite alle regioni , riservando peraltro allo Stato la definizione degli standards tecnici che le stesse regioni devono osservare nell'esercizio del le predette funzioni.
Infine, l'art. 111 dello stesso d.P.R. n. 616 del 1977, puntualizza ancora che sono trasferiti alle regioni gli uffici dello Stato indicati nell'allegata tabella , nella quale, al n. 7, sono elencati gli .
Al fine di interpretare correttamente l'insieme di tali disposizioni, occorre innanzitutto esaminare la disciplina statale in materia di difesa delle piante, onde enucleare da essa la parte di competenza che, con il trasferimento delle funzioni e degli uffici degli osservatori per le malattie delle piante, e stata assegnata alle regioni.
La materia é disciplinata dalla legge 18 giugno 1931, n. 987 e dal relativo regolamento (r.d. 12 ottobre 1933 n. 1700), i quali affidano agli uffici degli osservatori per le malattie delle piante tanto il compito di garantire l'osservanza delle norme relative alla circolazione all'interno delle piante, quanto il controllo fitosanitario per l'esportazione dei vegetali (artt. 20 e 22 del citato r.d. n. 1700 del 1933) e la visita fitopatologica delle piante di cui e ammessa l'importazione (art. 5, quinto comma, della citata legge n. 987 del 1931).
Da queste disposizioni risulta chiaro che le funzioni degli osservatori per le malattie delle piante, cui si riferiscono le disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977 allo scopo di trasferirle alle regioni, attengono soltanto alla vigilanza e al controllo sul rispetto delle regole e degli standards tecnici (da altri) dettati a fini fitosanitari, qualunque sia la destinazione delle piante o dei semi interessati, vale a dire tanto se diretti alla circolazione interna, quanto se diretti a quella da o per l'estero.
In altri termini, appare evidente che le funzioni devolute alle regioni in connessione con il trasferimento degli uffici degli osservatori per le malattie delle piante concernono i controlli sulle caratteristiche fitosanitarie delle piante stesse come tali, indipendentemente dall'ulteriore disciplina relativa alla loro circolazione all'interno oppure da o per l'estero, rispetto alla quale già l'art. 5, quinto comma, della legge n. 987 del 1931, poneva la visita fitopatologica> come un presupposto che non restava, comunque, assorbito nella stessa.
3.2.-Tale demarcazione di funzioni, peraltro già chiaramente deducibile dalla disciplina normativa sulla difesa fitosanitaria cui si riferiscono i decreti di trasferimento, appare confortata da ulteriori criteri interpretativi di portata più generale.
Secondo il costante e consolidato orientamento di questa Corte (cfr. ad es. sentt. nn. 94 e 165 del 1985, 304 e 433 del 1987), ai fini della determinazione del riparto delle funzioni fra Stato e regioni, la materia oggetto di competenza regionale non può essere identificata soltanto in base a una correlazione di strumentalità, ma deve esserlo con particolare riguardo alla consistenza ontologica dell'oggetto della competenza stessa.
Sicchè che l'esercizio di una funzione generi effetti o ripercussioni su un'altra materia, ovvero possa essere correlata al fine (ulteriore) del soddisfacimento di interessi inerenti ad altra materia, non basta a far considerare la funzione stessa ricompera nell'ambito delle competenze definite materialmente dal settore dove ricadono tali effetti ulteriori.
Su tali basi va pertanto negata l'assunzione sottostante al decreto impugnato e difesa in questo giudizio dall'Avvocatura Generale dello Stato , secondo la quale la finalizzazione dei controlli fitosanitari alla circolazione delle piante da o per l'estero porta ad assorbire, per questa parte, le relative funzioni nella competenza dello Stato concernente <l'organizzazione del commercio estero> in materia di agricoltura (art. 71, lett. b), del d.P.R. n. 616 del 1977). Tanto più che, anche a non voler delimitare quest'ultima competenza alla semplice garanzia degli approvvigionamenti alimentari, com'é pure sostenuto in dottrina, l'eventuale assorbimento finalistico della funzione neutrale del controllo fitosanitario, cioé della verifica del rispetto in concreto delle regole fissate per il predetto settore, porterebbe a un'irragionevole ritaglio della stessa funzione, tale da produrre una sua frantumazione in sottofunzioni variamente riferibili allo Stato e alle regioni, che vanificherebbe in definitiva la competenza trasferita a queste ultime dall'art. 74, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.
Anche questa argomentazione sembra, dunque, confermare che una é la funzione diretta ad accertare se le piante siano sane o no ovvero quali siano le loro caratteristiche fitosanitarie (funzione trasferita alle regioni), altra é la funzione diretta a porre regole e a decidere in concreto in relazione al fatto se certe piante, tenuto conto delle loro caratteristiche fitosanitarie, possano essere importate da certi Paesi per farle circolare nel mercato interno o possano essere esportate verso questo o quel Paese estero (funzione riservata allo Stato).
3.3.-Sempre ai fini dell'interpretazione delle norme sulla ripartizione di competenze fra Stato e regioni in materia di difesa e lotta fitosanitaria, non é poi senza significato la differenza fra la disciplina del trasferimento del 1972 e quella che viene in gioco nel presente giudizio.
Nella prima occasione, mentre l'art. 1, lett. d), del d.P.R. n. 11 del 1972, trasferiva alle regioni , l'art. 4, lett. c), dello stesso decreto conservava allo Stato non solo la competenza in ordine , ma anche - ed e ciò che rileva soprattutto in ordine agli artt. 2 e 4 dell'atto impugnato - le funzioni relative .
Al contrario, con l'art. 74, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, il trasferimento ha avuto riguardo a tutte le funzioni esercitate dagli osservatori per le malattie delle piante, con la sola esplicita riserva allo Stato della definizione degli standards tecnici che le regioni sono tenute ad osservare nell'esercizio delle predette funzioni. Sicchè si deve ritenere che la mancata riformulazione, nella norma appena menzionata, della riserva a favore dello Stato presente nel decreto di trasferimento del 1972, impedisca di considerare ancora di competenza statale le attività di controllo fitosanitario finalizzate alla certificazione dei prodotti agricoli e delle piante destinati all'importazione o all'esportazione.
Nè può valere in senso contrario il richiamo all'art. 111, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, operato dall'Avvocatura dello Stato onde dimostrare la natura delegata delle funzioni in contestazione. L'articolo appena citato prevede che, quando viene trasferito alle regioni un ufficio periferico dello Stato, le funzioni esercitate da detto ufficio che risultino estranee alle materie di competenza regionale debbono considerarsi assegnate alle regioni a titolo di delegazione. Ma una tale previsione non può trovare applicazione nel caso sottoposto al presente giudizio, nel quale, in base all'espresso tenore dell'art. 74, primo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, risultano trasferiti non soltanto gli uffici degli osservatori per le malattie delle piante, ma anche (tutte) le funzioni imputate agli stessi. In altre parole, il meccanismo di assegnazione a titolo di delega, previsto dall'art. 111, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, non può certo riferirsi a casi, come quello presente, nel quale la considerazione del l'inerenza delle funzioni a determinati uffici é espressamente compiuta dal legislatore in sede di trasferimento delle medesime funzioni.
3.4. - Resta da esaminare un'ultima obiezione mossa dall'Avvocatura dello Stato, la quale, per sostenere che in ipotesi si abbia a che fare con funzioni delegate, ricorda che le medesime competenze di cui si controverte nel presente giudizio risultano delegate, e non trasferite, anche nelle regioni ad autonomia speciale, di modo che, accogliendo la tesi principale della ricorrente, si determinerebbe una situazione deteriore a danno delle regioni ad autonomia speciale.
In senso contrario va subito detto che, non solo la situazione normativa anteriore non suffraga la prospettazione dell'Avvocatura, ma anche che quella attuale non é più quella tratteggiata dalla resistente.
E' ben vero che in Sardegna, all'epoca della proposizione del presente ricorso, le funzioni di controllo fitosanitario oggetto del decreto impugnato risultavano delegate, ma ciò accadeva in quanto era allora previsto soltanto un trasferimento parziale delle competenze degli osservatori per le malattie delle piante e sussisteva l'espressa disposizione che i predetti uffici dovessero continuare (d.P.R. 22 agosto 1972, n. 669, art. 1, secondo comma). E anche in Friuli-Venezia Giulia si prevedeva che gli osservatori di Gorizia e di Trieste, pur essendo trasferiti all'amministrazione regionale, continuassero a provvedere, in base a direttive di organi statali, al rilascio dei certificati fitopatologici per le esportazioni e le importazioni (d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, art. 4). Mentre in Trentino - Alto Adige era previsto che, per quanto la difesa fitosanitaria fosse trasferita alla regione, restasse ferma la competenza degli organi statali in ordine al rilascio dei certificati fitopatologici per l'esportazione, il transito e l'importazione dei prodotti agricoli (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279, art. 8).
In altri termini, in tutti questi casi la delega delle funzioni in ordine al rilascio dei predetti certificati veniva enucleata dalla materia generale dei controlli fitosanitari, che si considerava trasferita alle regioni, in virtù dell'espressa eccezione prevista nelle norme appena citate. Pertanto, il fatto che nel caso delle regioni a statuto ordinario manchi un'esplicita eccezione nello stesso senso dimostra, semmai, la tesi della ricorrente: cioé che le funzioni in contestazione devono considerarsi ricomprese in quelle trasferite.
In ogni caso, proprio a seguito dell'emanazione del d.P.R. n. 616 del 1977, le norme di attuazione appena esaminate, che prevedevano le eccezioni relative al rilascio dei certificati fitosanitari, sono state modificate per essere adeguate alla nuova disciplina stabilita per le regioni a statuto ordinario (cfr. d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348; d.P.R. 15 gennaio 1987, n. 469; d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526). Di modo che l'accoglimento del presente ricorso non potrebbe determinare oggi alcuna posizione deteriore delle regioni ad autonomia differenziata rispetto a quelle ad autonomia ordinaria.
4. - Per i motivi enunciati nei paragrafi precedenti si deve concludere, dunque, che non spetta allo Stato impartire alle regioni a statuto ordinario direttive ai sensi dell'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.
Poichè lo Stato é abilitato a emanare queste ultime sul presupposto che si tratti di funzioni delegate e di farlo nei limiti e con le modalità specificamente previste per tali funzioni, il fatto che i controlli disciplinati dal decreto impugnato debbano essere ascritti alle competenze trasferite, anzichè a quelle delegate, comporta la negazione allo Stato della correlativa competenza.
Conseguenzialmente va annullato il d.P.C.M. 29 aprile 1978 riportato in epigrafe, con riferimento agli artt. 1, 2, 4, che disciplinano appunto le funzioni in contestazione assumendone la natura delegata. Al contrario, non può considerarsi illegittimo l'art. 3 dello stesso decreto, il quale prevede la possibilità per le regioni di avvalersi dei funzionari dell'I.C.E., previe apposite convenzioni. E ciò non soltanto perchè contro di esso non e stata formulata alcuna censura, ma soprattutto perchè la previsione normativa ivi contenuta non é in alcun modo collegata alla presunta natura delegata delle funzioni in contestazione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spetta allo Stato impartire alle regioni a statuto ordinario direttive, ai sensi dell'art. 4, terzo comma del d.P.R. n. 616 del 1977, per l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di controllo fitosanitario all'importazione, esportazione e transito di prodotti agricoli, ed in conseguenza annulla gli articoli 1, 2 e 4 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 29 aprile 1978 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 126 del 9 maggio 1978.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 11/05/88.
Francesco SAJA, PRESIDENTE
Antonio BALDASSARRE, REDATTORE
Depositata in cancelleria il 19 Maggio 1988.